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浅析民事检察调查核实权

2020-11-27  来源: 来源:中国传媒新闻网
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中国传媒新闻网讯(通讯员 江旭)民事检察监督工作的目的是保障民事法律的统一正确实施,而在民事检察监督领域,民事调查核实权是民事检察部门履行法律监督职能的重要保障,也是检察官履行主体责任的重要手段。《民事诉讼法》将检察机关调查核实工作被立法者以法律形式加以确认,《人民检察院民事诉讼监督规则》从多个方面对调查核实权进行了细化规定。检察工作的不断发展,民事检察部门在监督工作上对调查核实权的依赖也越来越重,而在司法实践中,调查核实权的行使面临着阻碍,调查核实权在实际运行中,存在强制力不足、适用对象过宽、效力又不明显等缺陷。以下从民事检察调查核实权当前面临的困境和挑战以及调查核实权的完善等方面分析,在民事诉讼活动实践中检察权对审判权、执行权等公权力能有效监督。

一、民事检察调查核实权的法律依据

       调查核实权的现行法律依据主要以下相关规定 : 一是我国《民事诉讼法》第 210 条规定,人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。二是《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民事诉讼监督规则》)第 50 条规定,人民检察院审查案件,应当听取当事人意见,必要时可以听证或者调查核实有关情况。《民事诉讼监督规则》第 51 条规定,人民检察院审查案件,可以依照有关规定调阅人民法院的卷宗。通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的,可以不调阅诉讼卷宗。《民事诉讼监督规则》第 65 条至 73 条对调查核实权适用条件、调查措施及程序方法等作了更加明确、细化的规定。三是 2018 年新修订的《人民检察院组织法》中予以进一步明确,检察机关履行法律监督职责过程中均可使用调查核实权,进一步拓宽了调查核实权的适用范围。四是最高人民检察院 2019年 2 月 26 日公布实施的《人民检察院检察建议工作规定》第 13 条规定,检察官在履行职责中发现有应当依照本规定提出检察建议情形的,应当报经检察长决定,对相关事项进行调查核实,做到事实清楚、准确。《人民检察院检察建议工作规定》第 14 条规定,检察官可以采取以下措施进行调查核实 :查询、调取、复制相关证据材料 ;向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况 ;听取被建议单位意见 ;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见 ;委托鉴定、评估、审计 ;现场走访、查验 ;查明事实所需要采取的其他措施。

二、民事检察调查核实权的内涵

        2012年《民事诉讼法》第210条赋予民事检察部门履行法律监督职责时对当事人或案外人进行调查核实的权力,进行了原则性的概括授权,同时也施加了限制性的条件。2013年,高检院发布司法解释《民事诉讼监督规则》,专门对调查核实权问题作了进一歩的细化、发展,对于民事检察调查核实权专门作出了更具可操作性的规定。2019 年修订颁行的《人民检察院组织法》,明确人民检察院行使法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。《民事诉讼法》210条采用"调查核实"的表述,首先将调查核实权定位为一种了解行为,保障检察监督的知情性需要,必要时也可体现为补充性的证据收集、审核工作。从检察系统内设组成部门方面,民事调查核实权只适用于民事检察部口来具体享有和实际行使。从内部角度看,调査核实是由民事检察部口在检察长的领导下,基于部门、科层分工,由检察官及其辅助人员来操作执行的。从更微观角度,民事调查权应当归属于主办民事监督案件的民事检察官来操作和执行。因此,民事检察调查核实权是指人民检察院依法履行法律监督职责,通过审查相关证据材料或法律文书,发现法院制作的生效民事裁判确有错误或者审判、执行人员有违法行为,向案件当事人或案外人进行案情核实和调查证据的职权。

三、民事检察调查核实权当前面临的困境

      (一)调查核实权适用缺乏明确界定和实践困境 。《民诉法》并没有调查核实适用范围的具体规定,《民事诉讼监督规则》规定了调查核实权的四种情形,前三种情形规定的范围已相当宽泛,还有一个兜底性条款,司法实践中,尤其是基层民事检察工作如何把握,缺乏具体的标准,只能主动或被动去行使这样一个“自由裁量权”。检察机关主要以刑检业务为主业,民事监督未受到应有的重视,民事检察人员数量较少,专业化程度不高,尤其是 2012 年民诉法修改后,法院救济程序的前置,检察监督成为当事人维权的最后希望,期望自然更高,基层民事工作压力空前增大,于是出现了有些承办人或者因为担心承担责任,不愿意积极行使调查核实权,或是因为缺乏民事程序法意识滥用调查核实权。或因受制于认识上局限、经验不足、手段不灵、方法不活等主客观因素,短期难以打开局面,难以提升监督效果。调查核实权使用具有随意性,有时随意用,有时不用,这种随意,其实更是调查核实权适用范围的不够具体,实践过程中存在困境。

      (二)调查手段单一,刚性不足,调查核实权需要完善。调查核实权的规定散见于《民事诉讼法》《人民检察院组织法》及相关司法解释,规定的比较原则笼统,刚性不足,手段单一。针对不同类别案件未对调查核实权运用的范围、启动方式和行使方式进行区分,现有法律规定的不够细致。实践中,在办理虚假诉讼案件,如果涉案单位和当事人不配合调查取证的情况,给办案人员查清案件事实和法律关系制造了很多困难。在办理案件中,如果不赋予检察机关扣押、划拨、冻结涉案单位或个人财产等强制性手段,可能会造成关键证据难以获取,国家利益难以得到保护的情况发生。

       (三)调查人员较少,缺乏专业性。专业的机构和人员是做好工作的前提和基础,随着检察机关内设机构系统性、重构性改革的到来,刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督总体布局已经形成。检察机关要解决“重刑轻民”问题 长期以来,检察机关存在重刑轻民的思想,民事检察人员占检察机关办案人员总数比重较小,基层检察院普遍存在人员少、人员弱的情况。随着民事申诉持续上升,监督案件大量积压,现有的民事检察人员疲于被动性应对案件的书面审查工作,没有精力和心思去进行更进一步的调查核实工作。限于人员、调查能力和手段,即便发现案件存在的问题,也无法做到深入调查和调研分析,浅尝辄止,达不到应有的调查效果。

三、充分发挥调查核实权职能作用的几点建议

      (一)推进民事检察调查核实权的立法细则,明确调查权的范围和程序,增强调查刚性。2013 年最高人民检察院所发布《民事诉讼监督规则》为检察机关全面正确贯彻执行民事检察调查核实权提供了明确而具体的指引。但是,与先前调查核实权未被法律确认时的《办案规则》一样,是检察系统内部的规定,立法层次仍然不高。从履行传统的批捕起诉职能到行使职务犯罪侦查权,再到民事行政检察和公益诉讼,检察机关的法律监督职能不断强化。今后检察工作会以强化法律监督职能作为突破点和工作增长点,这就需要不断完善法律监督的手段和措施。充分运用调查核实权有助于解决民事诉讼职能面临的困境,提升检察机关监督效果。立法应当赋予调查权一定的刚性,针对目前被监督对象自觉接受监督的意识不强,不配合检察机关进行调查情况时有发生的问题,立法应当赋予调查核实权具有适当的强制性措施,针对民事检察不同类别案件对调查权的需求,进行细化区分,明确调查范围、程序、措施和处理方式等内容,细化监督调查内容,规范监督程序,强化调查效果。

      (二)建立健全内外部协调工作机制,为民事检察调查核实权深入开展创造良好环境。建立健全内部协作配合办案机制。加强与刑事检察相关部门的沟通联系,建立检察一体化办案机制,建立上下一体、协同作战的办案工作机制,上级院要加强对下指导。积极与法院沟通交流达成共识。检察机关幵展民事调查核实时,需要调阅法院卷宗、与相关人中核实有关情况时,法院应予必要的配合;法、检两院应建立联席会议、情况通报等制度,具体协调相关事宜,建立检察机关开展民事调查核实相关配套机制。通过加强宣传,开通外网邮箱,公布举报电话,依托本院网络和电话举报等措施和手段,及时发现和筛选违法行为的相关线索。

      (三)增强专业调查人员力量,注重调查素能培养,要善于调查监督。强化人才队伍锤炼。充分发挥“以老带新,以新促老”作用,以形成基础扎实、结构合理、优势互补的人才梯队为目标,加强民事检察业务专家型人才的挖掘培养,分层分类开展技能培训和岗位练兵,为民事检察工作科学发展提供可持续、高质量的人才储备和智力支撑。强化队伍作风建设。坚持严管厚爱的理念,严实主体责任,持之以恒正风肃纪,开展形式多样的廉政教育警示活动,努力打造出一支纪律严明、敢于担当、善于调查、敢于调查的民事检察队伍。

责编:靳梦凡


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